EU-Richtlinie 2016/2102 (Web-Richtlinie)

Die Richtlinie (EU) 2016/2102 verpflichtet die öffentlichen Stellen aller EU-Mitgliedstaaten, ihre Websites und mobilen Anwendungen barrierefrei zu machen, darüber eine Erklärung zu veröffentlichen und Rückmeldungen zu ermöglichen. Sie ist der Grund, warum es in Deutschland die §§ 12 bis 12d BGG, die BITV 2.0 und eine Überwachungsstelle gibt.

Bemerkenswert an dieser Richtlinie ist die Reihenfolge: Bevor die EU mit dem European Accessibility Act die Privatwirtschaft in den Blick nahm, hat sie bei sich selbst und bei den Verwaltungen angefangen. Und sie ist detaillierter, als ihr Ruf vermuten lässt – vierzehn Artikel, die Pflichten, Ausnahmen mit Stichtagen, Prüfmethodik und Beschwerdewege regeln.

Kein Rechtsrat. Ich ordne die Richtlinie aus der Praxis ein; für die konkrete Pflichtenlage einer Behörde sind BGG, BITV und das jeweilige Landesrecht maßgeblich.

Das Wichtigste in Kürze

• Verabschiedet am 26. Oktober 2016, in Kraft seit dem 22. Dezember 2016. Die Mitgliedstaaten mussten sie bis 23. September 2018 in nationales Recht umsetzen.
• Vier Pflichten bilden den Kern: barrierefreie Inhalte (Art. 4), Erklärung zur Barrierefreiheit und Feedback-Mechanismus (Art. 7), Überwachung und Berichte an die Kommission (Art. 8) sowie ein Durchsetzungsverfahren (Art. 9).
• Art. 4 nennt die vier POUR-Prinzipien wörtlich: wahrnehmbar, bedienbar, verständlich, robust. Konkretisiert wird das über die harmonisierte Norm EN 301 549 und damit die WCAG Stufe AA (Art. 6).
• Art. 2 legt ein Mindestmaß fest. Mitgliedstaaten dürfen strenger sein – Deutschland ist es mit den Pflichten zu Gebärdensprache und Leichter Sprache in § 4 BITV 2.0.
• Ausgenommene Stellen (Art. 1 Abs. 3): öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten samt Zweigstellen sowie NGOs, die keine für die Öffentlichkeit wesentlichen Dienstleistungen erbringen.
• Ausgenommene Inhalte (Art. 1 Abs. 4) hängen an harten Stichtagen: Office-Dateien vor dem 23. September 2018, aufgezeichnete Medien vor dem 23. September 2020, Intranet- und Extranet-Inhalte vor dem 23. September 2019 sowie seither nicht aktualisierte Archive.
• Unverhältnismäßige Belastung (Art. 5) prüft die Stelle selbst – anhand von Größe, Ressourcen und Art der Einrichtung sowie geschätzter Kosten und Vorteile. Nutzt sie die Ausnahme, muss sie in der Erklärung barrierefreie Alternativen anbieten.
• Alle Fristen sind abgelaufen: 23. September 2019 für neuere Websites, 23. September 2020 für den Bestand, 23. Juni 2021 für mobile Anwendungen.

Was die Richtlinie verlangt

Art. 4 – die Anforderungen. Websites und Apps öffentlicher Stellen müssen wahrnehmbar, bedienbar, verständlich und robust sein. Das sind die vier POUR-Prinzipien, und sie stehen wörtlich im Richtlinientext – nicht als Zitat der WCAG, sondern als eigene Rechtsnorm.

Art. 6 – die Konformitätsvermutung. Wer die im Amtsblatt genannte harmonisierte Norm einhält, bei dem wird die Erfüllung der Anforderungen vermutet. Diese Norm ist die EN 301 549, die für Web-Inhalte auf die WCAG Stufe AA verweist. Von hier führt der Weg direkt in die Kriterien-Referenz.

Art. 7 – die zusätzlichen Maßnahmen. Dieser Artikel ist in der Praxis der sichtbarste. Er verlangt eine detaillierte, regelmäßig aktualisierte Erklärung zur Barrierefreiheit nach einem Muster, das die Kommission festlegt – erschienen als Durchführungsbeschluss (EU) 2018/1523. Dazu kommen ein Feedback-Mechanismus, über den Nutzer Mängel melden und Inhalte anfordern können, ein Link auf das Durchsetzungsverfahren sowie Schulungs- und Sensibilisierungsmaßnahmen für die Beschäftigten.

Der letzte Punkt wird beim Zitieren meist weggelassen, obwohl er der nachhaltigste ist: Barrierefreiheit ist nach der Richtlinie ausdrücklich auch eine Personalaufgabe und nicht nur eine technische. Wer Redaktion und Entwicklung nicht schult, produziert die Befunde des nächsten Prüfzyklus gerade neu.

Art. 8 – Überwachung und Berichterstattung. Die Mitgliedstaaten prüfen nach einer EU-einheitlichen Methodik: eine vereinfachte Prüfung über eine große Stichprobe, eine eingehende Prüfung über eine kleine. Die Ergebnisse gehen in Berichte an die Kommission, die diese veröffentlicht – Details unter Feedback & Schlichtungsstelle.

Art. 9 – Durchsetzungsverfahren. Jeder Mitgliedstaat muss ein wirksames Verfahren bereitstellen, mit dem Nutzer die Einhaltung einfordern können. Deutschland hat das mit der Schlichtungsstelle nach § 16 BGG und dem Verbandsklagerecht nach § 15 BGG gelöst.

Wer ausgenommen ist – und was

Bei den Ausnahmen wird es interessant, weil hier die harten Zahlen stehen.

Ausgenommene Stellen (Art. 1 Abs. 3) sind öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten samt ihren Zweigstellen sowie Nichtregierungsorganisationen, die keine für die Öffentlichkeit wesentlichen Dienstleistungen erbringen oder sich nicht speziell an Menschen mit Behinderungen richten. Die Rundfunkausnahme ist rechtspolitisch umstritten und wird von den Anstalten in Deutschland faktisch nicht ausgeschöpft – die meisten haben eigene Erklärungen zur Barrierefreiheit veröffentlicht.

Ausgenommene Inhalte (Art. 1 Abs. 4) teilen sich in zwei Gruppen. Die eine hängt an Stichtagen:

• Office-Dateiformate, die vor dem 23. September 2018 veröffentlicht wurden,
• Intranet- und Extranet-Inhalte, die vor dem 23. September 2019 veröffentlicht wurden und seither nicht grundlegend überarbeitet worden sind,
• aufgezeichnete zeitbasierte Medien, die vor dem 23. September 2020 veröffentlicht wurden,
• Archivinhalte, die seit dem 23. September 2019 weder aktualisiert noch überarbeitet wurden und nicht für aktive Verwaltungsvorgänge gebraucht werden.

Die andere Gruppe hängt an der Art des Inhalts:

• Live-Übertragungen von Audio und Video. Nach der Übertragung greift die Ausnahme nicht mehr – aufgezeichnete Fassungen brauchen Untertitel und Transkripte.
• Online-Karten und Kartendienste, sofern für Navigationszwecke eine barrierefreie Alternative bereitsteht, etwa die Adresse als Text.
• Inhalte Dritter, die die öffentliche Stelle weder finanziert noch entwickelt noch kontrolliert.
• Reproduktionen von Objekten des Kulturerbes, wenn Barrierefreiheit mit deren Erhaltung oder Authentizität unvereinbar wäre.

Eine Ausnahme ist dabei nie ein Freibrief für das ganze Angebot. Sie betrifft immer nur den konkret benannten Inhalt, und sie muss in der Erklärung zur Barrierefreiheit transparent gemacht werden. Wer in einer Erklärung „Archivinhalte“ pauschal ausnimmt, ohne Zeitraum und Bereich zu benennen, hat die Ausnahme nicht genutzt, sondern behauptet.

Unverhältnismäßige Belastung (Art. 5)

Diese Klausel ist die einzige echte Ermessensöffnung der Richtlinie – und deshalb die begehrteste. Ihre Konstruktion ist bemerkenswert: Die erste Bewertung nimmt die öffentliche Stelle selbst vor. Berücksichtigen muss sie dabei ihre Größe, ihre Ressourcen und ihre Art sowie die geschätzten Kosten und Vorteile im Verhältnis zum geschätzten Nutzen für Menschen mit Behinderungen.

Zwei Grenzen macht die Richtlinie deutlich. Erstens: Fehlende Priorität, fehlende Zeit oder fehlendes Wissen zählen nicht – diese Auslegung hat der deutsche Gesetzgeber in § 12a Abs. 6 BGG übernommen. Zweitens: Wer die Ausnahme nutzt, muss in der Erklärung begründen, welche Teile betroffen sind, und barrierefreie Alternativen anbieten, soweit das zumutbar möglich ist.

Die Selbstbewertung ist damit weniger ein Schlupfloch als ein dokumentierter Vorgang. Man kann sie nicht im stillen Einvernehmen treffen; sie wird öffentlich, und die Überwachungsstelle liest sie.

Warum eine Richtlinie und kein direktes Gesetz?

Eine EU-Richtlinie wirkt nicht unmittelbar, sondern gibt den Mitgliedstaaten ein Ziel vor, das sie in eigenes Recht umsetzen. Das erklärt die deutsche Konstruktion: Die Richtlinie wurde über den 2018 eingefügten Abschnitt 2a des BGG und über die BITV 2.0 umgesetzt; die Länder zogen mit eigenen Gesetzen und Verordnungen nach.

Art. 2 nennt die Richtlinie ausdrücklich eine Mindestharmonisierung: Strengere nationale Regeln sind erlaubt. Deutschland hat diese Möglichkeit genutzt – die Pflicht zu Erläuterungen in Deutscher Gebärdensprache und Leichter Sprache aus § 4 BITV 2.0 findet sich in der Richtlinie nicht.

Warum die Richtlinie trotz abgelaufener Fristen zählt

Man könnte meinen, ein Regelwerk, dessen Übergangsfristen seit Jahren verstrichen sind, sei nur noch Formsache. Das Gegenteil trifft zu. Weil die Pflicht längst gilt, ist jede nicht barrierefreie Behördenseite heute ein akuter und kein künftiger Mangel – und genau das macht die regelmäßigen Überwachungsberichte so unbequem. Sie legen offen, wie groß der Abstand zwischen Anspruch und Wirklichkeit noch ist: Formulare, die sich nicht mit der Tastatur ausfüllen lassen, Bescheide als eingescannte Bild-PDFs, Erklärungen zur Barrierefreiheit, die entweder fehlen oder in Floskeln steckenbleiben.

Für Menschen, die auf Verwaltungsleistungen angewiesen sind, ist das kein Schönheitsfehler, sondern oft der Unterschied zwischen selbstständiger Erledigung und Abhängigkeit von fremder Hilfe. Wer einen Antrag online nicht ausfüllen kann, muss persönlich vorsprechen, jemanden um Hilfe bitten oder verzichtet ganz – bei einer staatlichen Leistung ein grundsätzliches Problem.

Und noch etwas: Die Richtlinie sieht in Art. 13 eine eigene Überprüfung vor. Sie ist damit kein Endpunkt, sondern ein Zwischenstand, der fortgeschrieben wird – mit dem EAA als Fortsetzung auf der privaten Seite.

Bedeutung für die Praxis

• Du arbeitest bei oder für eine öffentliche Stelle? Dann sind die Pflichten öffentlicher Stellen deine Liste; das deutsche Umsetzungsrecht steht in BGG, BITV und Landesrecht.
• Du bist Dienstleister der öffentlichen Hand? Barrierefreiheit ist Teil der Leistung. Ohne Nachweis droht die Abnahme zu scheitern, und der Nachweis heißt in Deutschland meistens BITV-Test.
• Du vergleichst EU-Vorgaben? 2016/2102 ist öffentlich, der EAA ist privat, EN 301 549 ist der gemeinsame technische Nenner, die WCAG sind ihr Web-Kern.

Wenn ich ein Behördenprojekt neu aufsetze, geh ich diese Reihenfolge übrigens genau umgekehrt durch: erst die Kriterien, dann die Norm, dann das Recht. Die Richtlinie hilft, eine Pflicht zu begründen – bauen lässt sich damit nichts.

Häufige Fragen

Gilt die Richtlinie unmittelbar für meine Behörde?

Nein. Richtlinien wirken über nationales Recht: Maßgeblich sind BGG und BITV 2.0 bzw. die Landesgesetze. Inhaltlich weichen die kaum ab – wer die Richtlinie kennt, erkennt in der BITV 2.0 jedes Element wieder.

Sind alte PDFs wirklich ausgenommen?

Nur unter zwei Bedingungen: veröffentlicht vor dem 23. September 2018 und nicht mehr für aktive Verwaltungsvorgänge nötig. Ein Antragsformular von 2017, das man heute noch einreichen soll, ist damit nicht ausgenommen. Wie man es richtig macht, steht unter PDF-Barrierefreiheit.

Was unterscheidet 2016/2102 vom EAA?

Die Zielgruppe und die Logik. 2016/2102 verpflichtet öffentliche Stellen und ist Verwaltungsrecht mit Erklärung, Feedback und Schlichtung; der EAA (2019/882) erfasst Produkte und Dienstleistungen im Binnenmarkt und funktioniert wie Produktrecht mit Marktüberwachung und Bußgeldern. Technisch führen beide über EN 301 549 zu den WCAG.

Wer kontrolliert das eigentlich?

In Deutschland die Überwachungsstellen von Bund und Ländern, mit periodischen Prüfzyklen und Berichtspflicht an die EU. Für Betroffene ist der Weg ein anderer: erst der Feedback-Kontakt in der Erklärung, dann die Schlichtungsstelle.

Dürfen Mitgliedstaaten strengere Regeln machen?

Ja, Art. 2 erlaubt es ausdrücklich. Deutschland hat davon Gebrauch gemacht: Die Pflichten zu Deutscher Gebärdensprache und Leichter Sprache in § 4 BITV 2.0 gehen über die Richtlinie hinaus.

Fazit

Die Richtlinie (EU) 2016/2102 hat Barrierefreiheit für die öffentliche Hand verbindlich gemacht: Inhalte nach EN 301 549 und WCAG, dazu Erklärung, Feedback-Weg, Überwachung und Durchsetzungsverfahren – seit 2019 bis 2021 ohne Übergangsgnade. Ihre Ausnahmen sind eng und an Stichtage gebunden, ihre Ermessensklausel ist eine dokumentierte Selbstbewertung. Ihr deutsches Gesicht sind BGG & BITV 2.0; ihr privates Gegenstück ist der EAA mit dem BFSG. Was am Ende zu bauen ist, steht – für beide gleich – in der WCAG-Referenz.

Quellen

• Richtlinie (EU) 2016/2102 – EUR-Lex (Volltext, Art. 1–14)
• Durchführungsbeschluss (EU) 2018/1523 – Mustererklärung zur Barrierefreiheit
• BGG – §§ 12–12d (deutsche Umsetzung)
• BITV 2.0 – technische Konkretisierung
• WCAG 2.2 (W3C-Empfehlung)